Dal cartaceo al digitale: storia e destino del Documento Amministrativo Unico
Le criticità recenti ed attuali in senso strettamente tecnico sono per lo più riferibili ai malfunzionamenti riscontrati dagli operatori a seguito dell’avvio delle fasi definitive sia in fase di import che di export e transito. Del resto, come è stato detto in precedenza, si è trattata di una vera e propria rivoluzione verso un sistema informatico completamente ripensato e molto più complesso in termini di maggiori dati scambiati ed implementazione di nuove funzioni messe anche a disposizione dell’utenza, quando prima erano riservate esclusivamente al personale delle dogane. Il fenomeno legato ai blocchi delle partite all’importazione aveva tuttavia suscitato anche veementi polemiche in considerazione delle spese extra generate in capo agli importatori per soste portuali o aeroportuali di partite di merci giunte dall’estero e che a causa dei problemi informatici non potevano uscire dagli spazi doganali. Per contro lo staff di ADM e SOGEI preposto a fungere da helpdesk non fu in grado di evadere la moltitudine di richieste urgenti di intervento e infine, le evidenti difficoltà di giungere a soluzioni tanto immediate quanto valide, costrinsero ADM a rinviare l’abbandono del precedente sistema a settembre e poi ancora a fine novembre. Osservando dall’esterno quanto accaduto, si riporta come i problemi tecnici in fase di definizione non siano a solo appannaggio del fronte pubblico visto che una maggiore sperimentazione da parte dell’utenza nelle fasi transitorie avrebbe permesso di individuare per tempo casistiche che il sistema non era in grado di gestire.
L’esperienza vissuta per la fase import ha agevolato solo in parte l’avvio della fase export e transito. In tal senso il nostro Consiglio Nazionale degli Spedizionieri Doganali ha invitato: “Gli operatori sono incoraggiati a familiarizzare con queste aggiunte e a adottarle per ottimizzare il loro flusso di lavoro e migliorare la conformità alle normative doganali”. Anche lato ADM si è riscontrata in ogni caso un maggiore flessibilità nel prorogare il termine per l’utilizzo del sistema precedente, anche grazie alla stessa decisione, presa lato Agenzia, di anticipare notevolmente la tabella di marcia rispetto alle tempistiche concesse dalla Commissione europea.
Un’altra rilevante criticità che potrebbe passare sottotraccia è data dalla mancata conservazione sostitutiva dei flussi XML da parte di ADM. In effetti, osservando quanto accaduto con l’avvento della fatturazione elettronica per cui Agenzia Entrate aveva messo gratuitamente a disposizione dell’utenza – su richiesta – la possibilità di giovare di un servizio di conservazione sostitutiva a cura della P.A., altrettanto non si rileva abbia fatto ADM nonostante il valore giuridico della bolla doganale elettronica in formato XML sia paritetico a quello della fattura elettronica. Da questo punto di vista, il mancato avvio di un servizio pubblico di conservazione sostitutiva da parte di ADM e la scarsissima (per non dire nulla) sensibilizzazione dell’utenza in tal senso, rischia di compromettere la consapevolezza di chi ha il dovere giuridico di conservare la documentazione elettronica in modo appropriato secondo quanto previsto dal Codice dell’Amministrazione Digitale. Ad oggi i flussi informatici da conservare sono per lo più presso i server degli operatori doganali rappresentanti degli importatori/esportatori che non li conservano a norma di legge. Importatore ed esportatori che si sono avvalsi di un operatore che li abbia rappresentati in dogana ad oggi non hanno accesso ad una funzione presso il cassetto doganale che consenta loro di scaricare dal portale ADM il flusso da conservare; flusso al quale quindi non hanno nemmeno facoltà di accesso. Si auspica che ADM provveda quindi ad abilitare l’accesso al cassetto doganale per tutta l’utenza, sensibilizzi a una conservazione idonea delle bolle doganali elettroniche e metta a disposizione un servizio di conservazione sostitutiva gratuito alla stregua e di quanto posto in essere da Agenzia Entrate.
Va inoltre debitamente notato che, sino ad ora, i programmi di scrittura delle dichiarazioni doganali predisposti dalle case software private che dialogano con i sistemi pubblici, non hanno dovuto subire audit di idoneità a specifici standard di sicurezza e affidabilità a garanzia della validità e legittimità dei processi e dei documenti generati, poiché non è mai stata prevista la necessità di certificazione da parte delle autorità pubbliche o da enti terzi accreditati a tale scopo. Questo implica che taluni sistemi possano consentire la modifica dei files o delle rappresentazioni cartacee di cortesia prodotte dopo l’invio al sistema delle dogane, generando così potenziali elementi difformi rispetto a quelli effettivamente scambiati con ADM ed è evidente come – nelle more di eventuali certificazioni obbligatorie per i software di settore – solo il download dei flussi elettronici direttamente dal cassetto doganale possa garantire i dichiaranti.
Valutando le criticità in senso più ampio e con un occhio al futuro della dogana in Europa è interessante rilevare come negli ultimi anni sia emersa una significativa difficoltà da parte delle autorità doganali per la gestione delle problematiche legate all’adempimento delle funzioni ad esse assegnate. La Commissione europea già nel 2020 aveva rilevato che “Nonostante l’importante modernizzazione della legislazione doganale dell’UE attuata nel 2016, sono emersi problemi quali la sottovalutazione delle merci al fine di evitare i dazi doganali e l’IVA e il contrabbando di beni illeciti o pericolosi”.
La storia recente testimonia come le esportazioni dalla Ue siano divenute una fonte di crescente importanza per i risultati delle imprese, l’indotto e l’occupazione, mentre l’80 % delle importazioni rappresenta la materia prima per le attività produttive interne. I nuovi provvedimenti giuridici nei numerosi ambiti che esulano dalla politica doganale comportano frequentemente e con una tendenza all’implementazione, nuovi adempimenti e responsabilità in capo ai funzionari doganali. Sviluppare e gestire nuovi sistemi elettronici per permettere al personale delle dogane di svolgere il proprio dovere correttamente implica costi aggiuntivi in termini di risorse umane e finanziarie per la Commissione e per le autorità doganali degli Stati membri.
A fronte di un potenziale considerevole di incassi per dazi, che rappresentano il 14 % delle entrate totali del bilancio dell’Ue, l’investimento nel nuovo programma doganale dell’Ue e del nuovo strumento finanziario per le attrezzature doganali può ritenersi modesto. Si valuta che circa “l’85 % dei finanziamenti proposti per il nuovo programma doganale dell’Ue sarà destinato alla gestione, alla manutenzione e allo sviluppo di sistemi elettronici doganali in grado di fornire una struttura omogenea e coerente per il corretto funzionamento dell’unione doganale e la protezione del mercato unico e dei cittadini dell’UE”. Si è così calcolato che, con l’avvento del Eu Customs Data Hub (ECDH), il risparmio annuo realizzabile nell’Unione europea rispetto all’attuale gestione, sarà quantificabile in termini di miliardi di euro, poiché i costi di sviluppo e manutenzione delle tecnologie informatiche saranno concentrati su un progetto unico e condiviso.
Tutto questo processo di innovazione e dematerializzazione deve inoltre fare i conti con la natura antropologica conservatrice del genere umano: l’operatore medio (che sia privato o pubblico non v’è differenza) tende ad essere disorientato dall’assenza di un supporto cartaceo che rappresenti la “bolletta doganale” e i prospetti generati per scopi specifici come l’uscita dagli spazi doganali (mediante il prospetto di svincolo), l’annotazione in contabilità generale (con il prospetto di riepilogo ai fini contabili) e ogni possibile utilità pratica, dal momento dell’accettazione della dichiarazione doganale in AIDA 2.0[1](attraverso il prospetto sintetico della dichiarazione) non hanno persuaso la percezione auspicata che prevede come il DAU non debba più essere utilizzato, né lontanamente considerato.
La maggioranza delle società importatrici ancora lo richiede per la verifica dei soggetti, dei codici doganali, dei valori dichiarati e dei tributi liquidati e lo stesso vale anche per numerosi funzionari preposti ai controlli presso le dogane o per i militari della Guardia di Finanza di vigilanza ai varchi doganali.
Gli agenti doganali – di cui gli spedizionieri doganali sono la categoria professionale – che si vengono così a trovare “tra l’incudine e il martello”, dopo alcune faticose quanto infruttuose resistenze (che i più temerari tentano di perseguire in nome dell’innovazione e della correttezza) si arrendono alle pressioni che chiedono la stampa dei dati inviati in formato XML nel modello DAU e finiscono per produrre il vecchio modello anche al fine di accontentare il cliente, ottenere lo svincolo o il rimborso di una garanzia dal funzionario, consentire alla merce di ottenere il visto da finanzieri per uscire dagli spazi doganali, ecc.
In codeste circostanze un professionista dovrebbe sempre ribadire (soprattutto alla propria clientela) che il DAU non ha più alcun valore legale e che i dati dichiarati nei file XML non sono tutti visibili nelle tradizionali caselle che hanno peraltro significati diversi. Ciò significa che oggigiorno il formulario DAU contenente dati predisposti per AIDA 2.0 fornisce informazioni errate perché le didascalie dei campi non rispecchiano il contenuto dei flussi. Basti pensare, ad esempio, che nel DAU il campo 2 per l’importazione deve essere compilato con il venditore mentre il dato corrispondente sul file xml (DE 3/1 – 3/2) deve essere compilato con l’esportatore. Il file XML ha infatti un altro elemento di dati da compilare nel caso in cui il venditore sia una persona diversa dall’esportatore (DE 24/3 – 25/3) ma nel DAU non è presente alcun campo per questi dati.
Ciò significa che, affinché tutti i dati siano correttamente comunicati e comprensibili, l’importatore dovrebbe guardare solo il contenuto del file XML o, almeno, fare riferimento ai prospetti ufficiali rilasciati dalla dogana. Al contrario, nel caso in cui si continui a fornire il modello DAU, non solo viene prodotto qualcosa che la normativa europea afferma chiaramente non esistere più, ma si diffondono anche informazioni errate con tutti i rischi e i possibili risvolti negativi correlati. Non possono esserci inoltre copie di cortesia del H1 perché né il legislatore europeo, né ADM hanno inteso emanarle e, in ogni caso, un formato grafico non potrebbe mai essere predisposto per arrivare a contenere tutte le informazioni gestibili nel formato XML.
Un distacco doloroso, quindi, quello che ci viene imposto ex lege; e anche se al DAU avremmo già dovuto dire definitivamente Addio, per ora è stato pronunciato appena un Arrivederci.
Fonte: https://www.nomenclature-encoder.online/it/arrivederci-amore-dau-parte-terza-le-criticita/
[1] Circolare ADM N. 22/ 2022 del 6 giugno 2022
I PROFESSIONISTI DI QVADRA
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